范恒山：把握营商环境优化的正确方向深化行政体制改革

2023年5月14日，“第十一届中国行政改革论坛”在中央党校召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《把握营商环境优化的正确方向深化行政体制改革》的主旨演讲。现将演讲全文刊发如后。

很高兴能够受邀参加第十一届中国行政改革论坛，我要向大家汇报的题目是《把握营商环境优化的正确方向深化行政体制改革》。

大家可能都注意到了这样一个现实情况：防疫政策优化调整之后，新一轮的“拼经济”在各地迅速展开，今年不少地方召开的“第一会”就是力推经济复苏、促进高质量发展的动员大会。在这些会议中，几乎无一例外的都把优化营商环境作为重要的内容加以阐述部署，不少地方还专门召开了营商环境建设大会。“一把手”们在会上讲了不少“如果谁怎么样，咱就怎么样”的硬话、狠话。的确，营商环境与资源的集聚程度、社会的创新强度和地区的发展活力等紧密相联，对经济发展而言，能够起到立竿见影、吹糠现米的效果，好的营商环境意味着更高质量、更快速度、更优结构、更好效益、更可持续的发展。

事实上，这些年我国从上到下一直在大力推进营商环境建设，各级党委政府都把优化营商环境摆在十分重要的位置，而优化营商环境也成为了地区间比拼的关键领域。

应当看到，这些年的营商环境建设是通过简政放权、放管结合、优化服务即“放管服”改革推进的。一些具体事项的办理状况成为了这一改革不断向前深化的牵引。这其中，2019年前世界银行一直开展的年度营商环境国别评价报告起到了一定程度的促进作用。根据世界银行报告，中国的营商环境状况排名从2013年的第96位持续上升到2018年的第31位，超过了法国等西方国家，所取得的进步是非常明显的。这几年世界银行正酝酿对以往的评价办法做一些调整，据说将推出宜商环境报告，没有能进一步公布新的排名。但是毫无疑问，中国营商环境建设的步伐仍然十分坚劲，近几年的营商环境状况也无疑比以前更加优良。

对于营商环境建设来说，“放管服”改革重点在于减少审批事项、缩短审批时程、优化审批方式。针对过去审批事项过多、程序过繁、时间过长、成本过高等问题，各地方、各部门狠下功夫加以改进，效果显著。今年国务院的《政府工作报告》对此作了简洁而有份量的描述。从中可以看出，有些方面的进步可谓突飞猛进。报告强调，目前已全面实施市场准入负面清单制度，至2022年，清单管理措施比制度建立之初压减了64%；行政许可事项全面纳入清单管理，取消和下放行政许可事项达1000多项；中央政府层面核准投资项目压减90%以上，工业产品生产许可证从60类减少到10类。难以可贵的是，许多棘手的长期问题得以化解。例如，原来工程建设项目全流程审批时间往往需要一年以上，有的审批时间长达七、八年，现在三个月之内就可以办好。“证照分离”改革使企业开办时间从一个月以上压缩到目前平均4个工作日以内，而中小微企业全面实现了简易注册制度；90%以上的政务服务实现了网上可办。与此同时，制度建设也积极向前推进，制定了优化营商环境、市场主体登记管理、促进工商户发展、保障中小企业款项支付等条例。

总结过去的实践，“放管服”改革从本质上说是围绕着两个词展开的，一个是“提效”，主要依靠体制改革、管理创新、科技赋能等进行；另一个是“让利”，主要通过施以差别化的土地、财税和金融政策等体现。在一个时期内，这样做是必要的，也是具有一定程度的合理性的。但如果固守如此，则是有局限性的，也是不可持续的。我们可以从两个方面做一些深入的分析。

第一，从营商环境本身看。在这方面，社会已经形成了两个关键性的认知：其一，营商环境建设没有尽头，永远在路上；其二，要紧扣市场化、法治化和国际化的方向，持续推进营商环境建设。依据这样的理念来审视以往营商环境建设的实践，就能清楚的窥见其中端倪。先说“让利”。随着社会主义市场经济体制的不断完善，宏观管理日益科学规范，以及与国际通行做法的逐渐接轨对标，以减税免租等为主体形式的让利做法不宜持续也不可持续，事实上这种状况在实践中已得到明显改变，明目张胆的通过减免手段来吸引投资者的做法已非常稀少。再说“提效”。“简政放权”仍有空间，或者说在压缩行政审批权力方面仍然大有可为。但这方面改革终究是有限度的。审批清单数目再减少，必要的审批还是要保留的；审批方式再简化，必要的手续还是要办理的；审批时间再缩短，也不会缩减为零。所以沿着这个路径走下去，最终是会有尽头的，或者说，这种性质的改革前途是有限的。

所以，近些年我曾在多个场合谈到过，不太赞成地方之间在营商环境建设上倾心于“最”字做文章、搞攀比。在一个时期很流行的情况是，地方出台的文件和规划也好、领导们所做的报告也好，都热衷于用“最”来概括营商环境建设的目标方向或具体操作，如“清单最短”、“程序最简”、“效率最高”、“时间最少”等等。想把事情做得的更好的动机值得赞赏，不断努力奋进的追求应当尊重，能做得更好的事当然要竭尽全力，但凡事要讲合理性、讲科学性。为什么我不太赞成？是因为在“最”字上攀比一是不科学，二是最终也做不到。说“不科学”是因为，同谁比来体现“最”？如果跟自己比，又怎么理解营商环境建设永远在路上，只有更好，没有最好？如果跟别人比，你怎么能把全国乃至全世界的各方面具体情况都了如指掌，何况人家也没有停止前进的步伐。说“做不到”是因为，很多事情的推进是有极限的，不会为“最”留下无限的空间。执意如此，就会走向荒谬、陷入被动，最后可能是逞口舌之快、落入形式主义的陷井。比如浙江为了改进政府服务效率、方便市场主体，率先提出“最多跑一次”，这无疑是值得肯定或赞赏的；有的地方为了比浙江做的更好就提出“零跑动”，也就是“一次都不要跑”；再比下去，那就只能是“不要你们跑，我们帮你们跑”。如果这么弄下去还能做得到吗？那就只能是说说而已了，说了做不到，还会直接影响到政府的形象和社会的信心。

第二，从市场主体方面看。市场主体最需要的是什么？它们当然需要“提效”、需要“让利”，所以减少审批事项、简化审批方式，缩短审批时程都是必要的，但这不是最根本的。对市场主体来说，最根本的需求和期盼是制度的公正、政策的稳定和管理的规范。就提效而言，也需要进一步向深层拓展。每个市场主体对其的需求不会止于面向一般的简政放权，更加需要的是发展道路上的一对一的排忧解难，这或可称作雪中送炭或者定制化个性化服务。如果这样做，它将比一般性的简政放权更能提振信心和增强感念。

逻辑与实践分析都表明，良好的营商环境应该是具有能够让一切人群的能动性、创造力全面展现，让一切要素活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流的体制与政策条件。而这不仅是市场主体的需要，也是整个社会的需要。

既然如此，在按规律要求和实际需要继续压缩行政权力运用空间的同时，行政管理体制应该紧扣这种要求来深化改革，进一步改进方式、改进内容，实现“有为而治”。我们实行的是社会主义制度，发展的是社会主义市场经济，必须发挥市场和政府两个轮子的驱动作用。我们的政府必须有为而治，不能按照有些人的说法或模仿有些国家和地区的做法搞无为而治。但比较而言，无为而治虽然难得，但相对容易；有为而治常常不被理解，但社会需要，且做好很难，它要求政府既要积极作为又要科学作为。

怎样做到有为而治？准确的说，围绕营商环境优化的正确方向推进行政管理体制改革如何做到有为而治？以我之见，应该朝着如下四个方面努力：

第一，健全行政责任机制，化解“以禁代管”的消极作为和“大而化之”的粗放行为，推动行政管理走向细、实、特、快。在现实生活中，一些地方和部门在管理上简单粗放，习惯用不许或禁止来代替深入细致的治理和温暖贴心的服务，这样做很容易扼杀市场主体和创新要素的积极性能动性；与此同时，一些城市管理工作浮在表面，万无一失的工作举措和高质量发展的重要任务往往停留在文件和规划之上，说起来数字城市、智慧城市、绿色城市、海绵城市一应俱全，管理规章、管理手段无一欠缺，但一遇到重大灾害就不堪一击、手足无措，常常付出沉重的代价。必须解决言行不一、形实分离的问题。要清晰划分部门与岗位工作职责，厘清权责边界，细化工作要求，优化操作流程，同时健全监管机制，强化惩治手段，促进行政管理和服务注重因情施策、注重灵活多变、注重深入细致、注重持之以恒。

第二，着力完善基础制度，化解市场主体的“生存成长”忧虑，为经济社会持续发展筑牢稳固动源。推动法治建设，牢固确立各种适宜的经济成分，在社会主义市场经济中的合法地位；健全产权保护制度，平等保护各种所有制的财产权利；维护公平经营权益，保障各类市场主体依法平等使用资金、技术、数据、人力资源、土地乃至其它自然资源等各类生产要素和公共服务的权利，以及依法平等适用国家支持发展政策的权利。

第三，推动建立公正市场，化解各种形式的“巧取豪夺”，保障所有市场主体依法经营、公平竞争。维护各种所有制经济合法权益，平等实施市场准入；破除各种形式的地方保护和市场壁垒，促进资源要素的自由流动和自主配置，废止一切妨碍统一市场和公平竞争的政策规定与行政手段；健全市场秩序，严厉惩治各种侵权与失信行为。

第四，建立稳定透明的政策体系，化解“时过境迁”、“人走茶凉”的政策环境幻变之困，促进“放管服”从“给方便”延伸到“壮信心”。在全面公开对市场主体服务的所有政策指南的前提下，使各种政策规定和要求可把握、可衡量、可预期、可信赖，切实解决因换届或换领导等原因，造成的政策不稳定和“新官不理旧账”等问题。政府要带头守信践诺，因政府失信导致市场主体合法权益受损的应依法赔偿。通过这些举措，强化市场主体的信心，从而持续拓展投资经营活动，为社会发展作出贡献。

这就是我就营商环境建设及依此推进行政体制改革所要表达的一些看法，不一定正确，请大家批评指正。

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